Государство вложит в инвестиционные проекты 2,7 трлн рублей за три года
Министр экономического развития России Максим Решетников утвердил федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) на 2021 г. и на плановый период 2022 и 2023 гг., говорится в сообщении Минэкономразвития.
Согласно пояснительной записке к ФАИП (есть у «Ведомостей»), государство планирует направить на инвестиционные проекты в 2021 г. — 846,3 млрд руб., в 2022 г. — 885,8 млрд руб., а в 2023 г. — 925,8 млрд руб. — итого 2,658 трлн руб. Программой предусмотрены инвестиции на реализацию 1,1 тыс. инвестпроектов, в том числе более 1 тыс. адресных объектов капитального строительства.
Замминистра экономического развития Сергей Назаров сообщил «Ведомостям», что ФАИП прежде всего является инструментом в борьбе с «несанкционированной незавершенкой». На начало 2020 г.,по данным Минэкономразвития, было зафиксировано более 74 тыс. объектов незавершенного строительства.
«При этом по-настоящему проблемными являются объекты, строительство которых приостановлено («брошенные» объекты) — их около 6 тыс.. И только менее 1% таких объектов адресно финансировалось ранее за счет ФАИП», — отметил Сергей Назаров.
В марте премьер Михаил Мишустин раскритиковал исполнение федеральных целевых программ (ФЦП) и ФАИП, сообщала газета «Коммерсантъ». Основания для претензий к исполнению ФЦП и ФАИП были в том, что выделенные на них деньги расходуются «недопустимо медленно».
По исполнению ФАИП данные представила Счетная палата: выделенные средства израсходованы на 76% (против 82% в 2018 г.). Это стало худшим показателем за последние 16 лет, отмечали в СП. К началу этого года в эксплуатацию было введено лишь 47% запланированных на 2019 г. объектов — 148 из 315 (в 2018 г. — 42,6%).
При этом объём неисполненных бюджетных средств по итогам 2019 г. составил 1,120 трлн руб., то есть в полтора раза увеличились остатки, подлежащие использованию в очередном финансовом году на те же цели. Наибольший объём остатков был установлен по разделам «Национальная экономика» (253,8 млрд руб.), «Национальная оборона» (235,3 млрд руб.) и «Общегосударственные вопросы» (229,4 млрд руб.).
На что будут выделены средства
Строительство объектов дорожного хозяйства традиционно является самой дорогой статьей расходов бюджетных средств — за три года на них выделят 579,2 млрд руб. В 2021-2023 гг. будет осуществляться строительство и реконструкция около десяти автомобильных магистралей и федеральных трасс; В том числе, трасс М-10 «Россия», М-5 «Урал», М-8 «Холмогоры», А-181 «Скандинавия», М-7 «Волга», Р-217 «Кавказ», М-4 «Дон» и др.
В 579,2 млрд руб. также входят затраты на реконструкцию и развитие московских аэропортов Шереметьево и Домодедово, а также ряда региональных аэропортов в Якутии, Чечне, Удмуртии, Челябинской обл., Новосибирске, Мурманске и проч. На развитие воздушного и железнодорожного транспорта предлагается направить за три года 109,2 и 173,9 млрд руб. соответственно.
Развитие объектов речного и морского транспорта
Вторая по объему затрат статья расходов — инвестиции в объекты речного и морского транспорта. На них в 2021-2023 гг. государство выделит 371,8 млрд руб. Инвестиции предполагаются в создание сухогрузного района морского порта «Тамань», развитие транспортного узла «Восточный – Находка», комплекс береговой и морской инфраструктуры в морском порту «Геленджик», строительство грузопассажирских судов и ледокола для обеспечения круглогодичной работы замерзающих морских портов Дальневосточного бассейна, строительство паромов для железнодорожной паромной переправы Усть-Луга – Балтийск и строительство Багаевского гидроузла на р. Дон в Ростовской обл.
Также инвестиции подразумевают и строительство морского перегрузочного комплекса сжиженного природного газа в Камчатском крае и строительство объекта «Терминал сжиженного природного газа и стабильного газового конденсата.
Строительство жилья и объектов ЖКХ
Третья по объему расходования статья в ФАИП — жилищное и коммунальное строительство. Правительство предлагает продлить программу по обеспечению жильем военнослужащих, силовиков и сотрудников органов исполнительной власти. Программой также предполагается строительство новых общежитий ВУЗов, студенческих городков для иностранных и иногородних студентов и научно-педагогических работников. Всего на развитие жилищного и коммунального строительства предусматриваются инвестиции в размере 361,1 млрд руб. за три года.
Строительство и реконструкция объектов здравоохранения, социальной защиты, культуры и образования
ФАИПом предлагается вложить 253 млрд руб. на строительство более 40 объектов здравоохранения, социальной защиты и спортивных объектов. Предполагается строительство онкологических диспансеров, медицинских научных исследовательских институтов, а также детских и взрослых стационаров. «Строительство и реконструкция социально значимых медицинских учреждений позволят повысить качество оказания медицинских услуг, предоставляемых населению, в том числе высокотехнологичной специализированной медицинской помощи, а также продолжить ряд перспективных научных исследований в области здравоохранения, не имеющих аналогов в мире», — говорится в пояснительной записке.
Программа также подразумевает повышения качества жизни пожилых людей и людей с ограниченными возможностями в организациях соцобслуживания. «Реализация инвестиционных проектов Роспотребнадзора будет способствовать решению задач по профилактике заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения», — отмечается в пояснительной записке.
Культурное образование государство хочет развивать при помощи создания центров культурного развития в городах с числом жителей до 300 тыс. человек. Также госинвестиции пойдут на реновация федеральных учреждений отрасли культуры, модернизация региональных и муниципальных театров юного зрителя, а также строительства и реконструкция культурно-досуговых учреждений в сельской местности.
Инвестиции также пойдут на строительство и реконструкцию объектов государственного музея изобразительных искусств имени А.С. Пушкина, реконструкцию Политехнического музея, завершение строительства музейного комплекса Третьяковской галереи, строительство Новой сцены Академического Малого драматического театра – Театра Европы, строительство комплекса зданий производственной базы и фондохранилища Эрмитажа; музейно-выставочного комплекса московского Кремля и проч. Инвестиции в строительство культурных объектов за три года составят около 61,3 млрд руб.
Федеральные целевые программы как инструмент государственной инвестиционной политики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»
Текст научной работы на тему «Федеральные целевые программы как инструмент государственной инвестиционной политики»
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
главный специалист отдела финансирования строительства, транспорта и сферы услуг Департамента финансов Ярославской области
Социально-экономическое развитие страны невозможно без проведения грамотной инвестиционной политики, обеспечивающей ускорение экономического роста. Инвестиционная политика заключается. 1) в определении целесообразных для данного периода размеров капитальных вложений, вложений в ценные бумаги; 2) в установлении приоритетных направлений инвестирования; 3) в развитии инновационной сферы; 4) в определении реальных источников инвестиций и благоприятных условий для их формирования и целевого использования; 5) в установлении способов (методов, стимулов), побуждающих субъектов инвестиционного процесса осуществлять эффективную инвестиционную политику таким образом, чтобы достичь поставленной цели1.
Один из основных инструментов реализации государственной инвестиционной политики — федеральные целевые программы.
Действующие в настоящее время федеральные целевые программы (ФЦП) представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
‘ Экономическая энциклопедия / Научно-редакционный совет издательства «Экономика»; Институт экономики РАН; Гл. ред. Л.И. Абалкин. М.: ОАО Издательство «Экономика», 1999.
Достоинства федеральных целевых программ как инструмента государственной инвестиционной политики состоят в следующем. Во-первых, это целостность — программа представляет собой взаимоувязанный комплекс мероприятий, направленный на достижение конкретной цели в определенный период времени. Во-вторых, управляемость — в программе регламентирован механизм ее реализации и контроля за ее выполнением с указанием конкретных исполнителей. В-третьих, ресурсная обеспеченность — в программе указывается, в каких объемах, за счет каких источников планируется ее реализация, что позволяет не только управлять государственными финансовыми ресурсами, но и оказывать влияние на объем внебюджетных ресурсов, привлекаемых в сферу реализации программы. В-четвертых, универсальность — целевые программы могут реализовываться в любой отрасли национальной экономики, в любом регионе или группе регионов, носить межотраслевой и межрегиональный характер.
Опыт реализации федеральных целевых программ в 1993 — 2003 гг. Первые федеральные целевые программы начали формироваться в 1993 г., в последующие годы их число значительно выросло, вскоре перечень декларируемых в них направлений охватил большинство отраслей экономики. Это привело к тому, что номенклатура объектов государственной поддержки и соответствующие необходимые ее масштабы значительно превысили объем имеющихся у государства ресурсов. В результате уровень финансирования по отдельным программам иногда составлял доли процента запланированного объема.
К середине 1995 г. появились нормативные основы разработки и реализации федеральных целевых программ — постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», которым был утвержден «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». Было определено, что программа должна разрабатываться в случаях, когда: 1) невозможно комплексно решить проблему на основе действующего рыночного механизма; 2) для широкомасштабного распространения принципиально новых научно-технических достижений требуется государственная поддержка; 3) решение проблемы исключено без координации изменений в технологически сопряженных отраслях.
С 1995 г. бюджетные расходы по каждой федеральной целевой программе стали устанавливаться в федеральном бюджете, однако это не привело к полному финансированию утвержденных программ. С 1996 г. перечни федеральных целевых программ выделяются в отдельные документы в статусе федеральных законов.
Во второй половине 1990-х гг. существенно увеличилось количество федеральных целевых программ, связанных с развитием отдельных российских территорий. В условиях недостаточной урегулированное™ межбюджетных отношений эти программы стали для региональных органов власти дополнительным источником федеральной финансовой помощи для решения региональных проблем. Если в 1995 г. насчитывалось всего четыре такого рода федеральных целевых программы, то в 1998 г. — 20, в 1999 г. — 28, а в 2000 г. — уже 32 программы, которые реализовывал ись на территориях более 50 субъектов Российской Федерации2.
На 2000 г. пришлась первая серьезная попытка реализации правильного подхода к применению программного регулирования экономики, согласно которому сначала определяются народнохозяйственные приоритеты, а уже в соответствии сними формулируются необходимые целевые программы. Именно тогда возникли дополнительные предпосылки пересмотра порядка работы с федеральными целевыми программами: с одной стороны, завершалось выполнение 92 программ, а с другой —
2 Симачев Ю., Соколов А., Горст М. Стали ли федеральные целевые программы инструментом государственной промышленной политики? // Российский экономический журнал. 2002. № 8.
появились новые правительственные разработки относительно стратегии продолжения экономических реформ. Однако из-за неготовности предложить в 2000 г. альтернативу завершившимся федеральным целевым программам Правительство РФ пошло по пути механического продления действия на 2001 г. более 50 программ.
В 2002 г. продолжалась работа по уточнению критериев отбора федеральных целевых программ, количество рубрик-приоритетов было сокращено до шести: «Развитие инфраструктуры», «Новое поколение», «Реформа правосудия», «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды», «Новая экономика» и «Региональный паритет». Появилась правительственная установка, согласно которой на программно-целевой основе должны решаться исключительно крупные общефедеральные проблемы, носящие межведомственный характер.
Предполагалось, что с введением системы приоритетов и критериев формирования состава федеральных целевых программ на среднесрочную перспективу количество программ сократится до 20 — 30. Однако произошедшее уменьшение числа федеральных целевых программ со 127 до 47 оказалось связанным главным образом с трансформацией многих программ в подпрограммы: если в 2001 г. сумма целевых программ и подпрограмм равнялась 162, то в 2002 г. — 138, так что о реальном кардинальном сокращении количества федеральных целевых программ говорить не приходится.
Основные показатели реализации федеральных программ за 2002 — 2003 гг. представлены в табл. 1.
В 2002 — 2003 гг. количество финансируемых из федерального бюджета программ составляло 47 и 52 соответственно. По 18 программам Правительством РФ принято решение о прекращении их реализации.
В анализируемом периоде значительно возрос объем средств федерального бюджета, выделяемых в среднем на каждую федеральную целевую программу: в 1999 — 2001 гг. он составлял 230 — 350 млн руб. в текущих ценах, в 2002 г. — 2,85 млрд руб., в 2003 г. — 3 млрд руб.
В структуре федерального финансирования федеральных целевых программ доля капитальных вложений составляла 22 — 27 % от общего объема федерального финансирования федеральных целевых программ, доля НИОКР — 10 — 11 %, а наибольшая часть средств — 63 — 68 % — выделялась на текущие расходы.
Основные показатели реализации федеральных целевых программ Российской Федерации за 2002-2003 гг
11аименование показателя 2002 2003
ВСЕГО Капвложения НИОКР Прочие расходы ВСЕГО Капвложения НИОКР Прочие расходы
Объем средств федерального бюд- 184,9 1 1 1,03 25,04 48,8 257,02 58,51 26,13 172,38
жета, предусмотренный при утверждении ФЦП, млрд руб.
в процентах к итогу 100% 60%, 14% 26% 100% 23%, 10%, 67%,
Запланированный н федеральном 130,07 28,8 13,9 87,3 155,09 Нет Нет Пет
бюджете объем финансирования данных данных данных
в процентах к итогу /00% 22%, 11%, 67%, 100%, Нет данных Нет данных Нет данных
в процентах к предусмотренному в 70%, 26%, 56%, ¡79%, 60%, Пет дан- Пет дан- Пет
программах объему средств ных ных данных
Фактически выделенный объем 133,98 35,9 13,7 84,4 158,63 36,49 16,79 105,35
финансирования из федерального
бюджета на реализацию ФЦП,
в процентах к итогу 100%, 27% 10%, 63%, /00% 23%, 11%, 66%,
в процентах к предусмотренному в 72%, 32%, 55%, 173%, 62%, 62%, 64%, 61%,
программах объему средств
в процентах к запланированному в 103%, ¡25%, 99%, 97%, 102%, Нет Пет Нет
бюджет объему средств данных данных данных
Общий объем финансирования 635,78 399,7 20,6 215,5 1 168,31 893,89 29,72 244,75
ФЦП, млрд руб., в том числе:
— Средства консолидированных 128,9 48,7 0,4 79,8 184,3 88,1 0,33 95,9
бюджетов субъектов РФ, млрд руб.
в процентах к итогу ¡00%, 38% 0%, 62% 100%, 48%, 0% 52%,
в процентах от общего объема 20%, ¡2%, 2%, 37%, 16%, 10%, 1%, 39%,
— Средства из внебюджетных ис- 372,9 315.1 6,5 51,3 825,33 769,3 12,6 43,5
точников, млрд руб.
в процентах к итогу 100%, 84%, 2%, 14%, 100%, 93%, 2%, 5%,
в процентах от общего объема 59%, 79%, 32%, 24%, 7/% 86%, 42%, ¡8%,
Привлечено средств в рамках ФЦП в 3,75 10,13 0,5 1,55 6,36 23,5 0,77 1,32
расчете на 1 руб. средств федераль-
ного бюджета, руб., в том числе:
Средст в консолидированных бюд- 0,96 1,36 0,03 0,95 1,16 2,41 0,02 0,91
— Среден) внебюджетных источни- 2,78 8,78 0,47 0,61 5,2 21,08 0,75 0,41
Финансирование в среднем в расчете 13,53 8,5 0,44 4,59 22,47 17,19 0,57 4,71
на 1 ФЦП, млрд.руб., втом числе:
Федерального бюджета, млрд руб. 2,85 0,76 0,29 ¡,8 3,05 0,7 0,32 2,03
— Консолидированных бюджетов 2,74 1,04 0,01 1,7 3,54 1,69 0,01 1,84
субъектов РФ, млрд руб.
— Внебюджетных источников, 7,93 6,7 0,14 ¡,09 15,87 14,79 0,24 0,84
Программные мероприятия за счет средств федерального бюджета были профинансированы в 2002 г. на 72 % по сравнению с показателями финансирования программ из федерального бюджета, предусмотренными при утверждении программ,
‘ По материалам Интернет-сайта http://www.programs-gov.ru.
в 2003 г., — на 61,7 %. Государственные капитальные вложения по сравнению с расписанием, принятым при утверждении программ, профинансированы в 2002 — 2003 гг. на 32 и 62 % соответственно, затраты на НИОКР — на 55 и 64 % соответственно; работы, выполняемые по направлению «прочие нужды», — на 173 и 61 %.
В абсолютном выражении разница в финансировании федеральных целевых программ в 2002 — 2003 гг. за счет средств федерального бюджета по сравнению с объемами финансирования, принятыми в утвержденных программах, составила 50,9 и 98,38 млрд руб. Объемы финансирования фе-деральных целевых программ из федерального бюджета не достигли уровня, предусмотренного при утверждении программ, и, несмотря на рост финансирования 2003 г. по сравнению с 2002 г., это отставание усилилось.
Общий объем финансирования федеральных целевых программ за счет всех источников финансирования в 2002 — 2003 гг. составил 635,78 млрд руб. и 1 168,31 млрд руб. соответственно. Доля финансирования федерального бюджета составила 21 и 13,6 % соответственно, за счет средств бюджетов субъектов РФ — 20 и 16 % соответственно, за счет внебюджетных источников — 59 и 71 % соответственно. Абсолютный прирост софинансирования из бюджетов субъектов РФ составил 55,4 млрд руб. (в 1,4 раза по сравнению с 2002 г.), из внебюджетных источников — 452,43 млрд руб. (в 2,2 раза по сравнению с 2002 г.). Приведенные данные показывают, что государственным заказчикам удалось повысить значимость средств федерального бюджета как стимулятора привлечения средств из других источниковдля финансирования программных мероприятий.
Средства бюджетов субъектов РФ в 2002 — 2003 гг. были направлены в основном на мероприятия, связанные с реализацией текущей деятельности государственных заказчиков, и на капитальные вложения. НИОКР за счет указанного источника практически не финансировались.
Средства внебюджетных источников в 2002 — 2003 п: были направлены в основном на реализацию инвестиционной части программ — 84 и 93 % соответственно от общего объема В1 [ебюджетных средс тв.
Показатель привлечения дополнительных источников финансирования на 1 руб. вложенных средств федерального бюджета иллюстрируетл^ль-типликативный эффект реализации федеральных целевых программ. На 1 руб. федеральных средств, направленных на инвестиционную деятельность, в 2002 — 2003 гг. привлекалось 8,8 и 21,1 руб. внебюджетных источников соответственно.
Таким образом, по итогам десятилетнего опыта реализации федеральных целевых программ можно сделать следующие основные выводы.
1. В отсутствие четких приоритетов, отлаженных алгоритмов отбора и разработки федеральных
целевых программ и методик оценки их эффективности они становятся формой государственных закупок или выдачи преференций отдельным территориям либо предприятиям, а не инструментом инвестиционной политики.
2. Принятие большого количества программ ведет к необеспеченности в полном объеме программных мероприятий источниками финансирования, вто время как существующая практика разработки федеральных целевых программ не предусматривает вариантов реализации программы в случае изменения условий ее финансирования. Зачастую при сокращении расходов по целевой про-грам ме отсутствует я сн ость отн осител ы ю то го, ка -кие же именно мероприятия являются ключевыми, а какие — второстепенными, насколько «эластичны» те или иные мероприятия к снижению уровня финансирования. И неудивительно, что прекращение или сокращение финансирования тех или иных мероприятий зачастую нарушало причинно-следственные связи между всеми программными мероприятиями, что резко снижало ее программно-целевой потенциал.
3. Для обеспечения инвестиционной направленности программ и их результативности необходимо сохранение принятой при утверждении программ структуры направлений финансирования из федерального бюджета, обеспечивающей приоритетное финансирование капитальных вложений. Высокая доля текущих расходов, направляемых из федерального бюджета на финансирование программных мероприятий, служит индикатором того, что часть проблем, решение которых предусматривалось реализовывать программно-целевым методом, может быть решена другими методами 15 рамках текущего финансирования министерств и ведомств — государственных заказчиков федеральных целевых программ.
4. Наличие среди утвержденных программ и подпрограмм крайне мелких по объемам финансирования свидетельствует о несущественности избранных для решения программным методом отдельных проблем.
Эффективность реализации федеральных целевых программ на региональном уровне. Региональная инвестиционная политика представляет собой регламентацию инвестиционной деятельности в территориальном разрезе в целях развития экономики региона, ликвидации структурныхдеформаций, формирования благоприятной рыночной среды для эффективного функционирования региональной экономики с учетом избранных приоритетов.
Некоторые показатели финансирования строек и объектов Ярославской области из федерального бюджета в 2001-2003 гг*.
Показатель 2001 2002 2003
Сумма финансирования из федерального бюджет а, тыс.руб., п том числе**: 61 107 55 745 144 890
— программная часть, тыс. руб. (в % к общему объему поступивших средств) 45 107 (74 %) 14 490 (30 %) 91 840 (64 %)
Сумма софинансирования из консолидированного бюджета субъектов и внебюджетных источников, тыс. руб. 12 704 12 691 174 648
Общий объем финансирования объектов тыс. руб. 73 811 68 436 319 538
Доля софинансирования, % от общего объема финансирования 17 19 54
Количество объектов и мероприятий, финансируемых из федерального бюджета 21 18 29
Средний объем финансирования федерального бюджета па 1 объект (мероприятие), тыс. руб. 2 910 3 097 5 048
Максимальный объем финансирования одного объекта (мероприятия), тыс. руб. 12 000 10 000 46 250
Минимальный объем финансирования одного объекта (мероприятия), тыс. руб. 200 240 240
* Без объектов АПК и дорожного строительства.
** Без средств на погашение кредиторской задолженности.
интеграции экономики региона в единое экономическое пространство4.
В федеративном государстве региональная инвестиционная политика испытывает влияние общегосударственной инвестиционной политики, хотя последняя не является механическим объединением региональных политик.
Правительство в лице уполномоченных органов управления разрабатывает общегосударственную инвестиционную политику, формирует ее основные цели и задачи, определяет ожидаемый результат. При этом особое внимание уделяется региональной привязке инвестиционной политики, оценке социально-экономических последствий инвестирования вне зависимости от того, осуществляются ли долговременные вложения в рамках федеральной или региональной инвестиционной политики.
В свою очередь, субъекты Федерации, самостоятельно определяя стратегию и тактику региональной инвестиционной политики, исходят из общегосударственных приоритетов, но учитывают их объективную трансформацию на региональном уровне. Как следствие, по общей направленности, целям и характеру региональная инвестиционная политика, как правило, совпадает с общегосударственной инвестиционной политикой или в значительной степени тяготеет к ней. Однако по ожидаемым результатам она может быть преимущественно ориентирована на реализацию региональных (локальных) интересов.
4 Экономическая энциклопедия / Научно-редакционный совет издательства «Экономика»; Институт экономики РАН; Гл. ред. Л.И. Абалкин. М.: ОАО Изд-во «Экономика», 1999.
Федеральные целевые программы, являясь инструментом государственной инвестиционной политики, должны отражать ее цели и решать ее основные задачи. В то же время мероприятия федеральных целевых программ, реализуемые в регионах, по своему масштабу, направленности и механизму реализации должны соответствовать сложившейся в регионе экономической ситуации.
Эффективность реализации отдельных мероприятий федеральных целевых программ и, как следствие, программы в целом во многом зависит от продуктивного взаимодействия органов власти регионов с государственными заказчиками программ — федеральными министерствами и ведомствами. Одним из факторов повышения заинтересованности органов власти субъектов РФ в реализации мероприятий федеральных целевых программ стала передача капитальных вложений из федерального бюджета по объектам собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в доход бюджетов субъектов РФ, осуществляемая с 2001 г.
При этом субъект РФ, исходя из приоритетов региональной инвестиционной политики, во взаимодействии с государственным заказчиком программы может осуществлять:
— отбор объектов и мероприятий для финансирования в текущем финансовом году;
— при наличии доведенных объемов финансирования федерального бюджета прорабатывать вопрос о привлечении дополнительных источников финансирования в необходимых объемах;
— назначать заказчика-застройщика по строительству объекта или реализации мероприятия;
— участвовать в подрядных торгах;
— осуществлять непосредственный контроль за расходованием средств федерального и регионального бюджетов, направляемых на строительство объекта.
Вышеуказанные факторы, безусловно, оказывают положительное влияние на эффективность осуществляемых государственных капитальных вложений и на результативность проводимой инвестиционной политики.
Рассмотрим практику финансирования строек и объектов в Ярославской области за счет средств федерального бюджета, переданных по межбюджетным отношениям в доход бюджета области в 2001 — 2003 гг. (табл. 2). В течение 2001 — 2003 гг. наблюдался рост общего объема поступающих из федерального бюджета денежных средств. Резкий скачок объема поступлений в 2003 г. вызван получением Ярославской областью дополнительных лимитов по подпрограмме «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда» в сумме 46 250 тыс. руб.
Средства федерального бюджета выделялись преимущественно в рамках программной части, за исключением 2002 г., когда на финансирование программных мероприятий было направлено всего 30 % общего объема федеральных средств.
К 2004 г. значительно возрос объем софинан-сирования из консолидированного бюджета области и внебюджетных источников: с 17 % в 2001 г. до 54 % в 2003 г. Это связано как с ужесточением требований государственных заказчиков, так и с увеличением объемов капитальных вложений консолидированного бюджета области.
В течение анализируемого периода количество финансируемых объектов и мероприятий колебалось от 18 до 29 со средним объемом средств на 1 объект или мероприятие от 3 до 5 млн руб. При этом максимальный объем финансирования одного объекта (мероприятия) составлял 46 млн руб., минимальный объем — 0,2 млн руб.
Из-за недостаточности финансовых ресурсов практически по всем объектам имеет место превышение нормативного срока строительства. Это касается даже объектов, начинаемых в 2003 г. с относительно невысокой сметной стоимостью строительства. Исключение составляют газовые сети к населенным пунктам Мордвиново-Иванищево и жилой дом для ветеранов в г. Тутаеве, объекты с небольшой сметной стоимостью строительства.
Одно из направлений государственного инвестирования — вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства. В 2001 г. начато финансирование шести объектов-долго-
строев, еще по одному такому объекту добавилось в 2002 и 2003 гг. Это школа-интернат для детей-си-рот с недостатками в развитии в с. Рязанцево, дом-интернат для инвалидов и престарелых в г. Рыбинске, поликлиника Кировского района в г. Ярославле, районная больница в г. Гаврилов-Ям, строительство очистных сооружений в г. Ярославле, реконструкция канализации в г. Рыбинске, газопровод-отвод высокого давления к пос. Борисоглебский, физкультурно-оздоровительный комплекс в г. Угличе. Степень готовности этих объектов в момент принятия к финансированию из федерального бюджета составляла от 25 до 80%.
Федеральные целевые программы предполагают систематическое финансирование объектов, включенных в программы. Однако в анализируемом периоде по трем объектам Ярославской области федеральные средства были выделены однократно. На строительство очистных сооружений в г. Ярославле в 2001 г. выделено 1,4 млн руб. при остатке сметной стоимости 325 млн руб., достаточно высокой степени готовности объекта (71 %), наличии внебюджетных источников финансирования 8,6 млн руб. На реконструкцию районной больницы в г. Гаврилов-Ям в 2003 г. из федерального бюджета поступил 1 млн руб. при остатке сметной стоимости 52,4 млн руб.; в 2004 г. финансирование этого объекта из федерального бюджета не предусмотрено. В 2001 г. на строительство физкультурно-оздоровительного комплекса в г. Угличе (80 % готовности) из федерального бюджета профинансировано 0,3 млн руб. Несмотря на то, что остаток сметной стоимости объекта составлял всего 6,3 млн руб., в последующие годы федерального финансирования не выделялось. Эти объекты можно считать примерами нерационального планирования капитальных вложений и неэффективного использования бюджетных средств.
Принятие к финансированию вновь начинаемых строек и объектов возможно после удовлетворения финансовыми ресурсами переходящих строек. Практика показывает, что вновь начинаемые объекты строятся в более сжатые сроки. За анализируемый период федеральным бюджетом приняты к финансированию 18 объектов Ярославской области с нулевой степенью готовности. Из них в настоящее время четыре объекта введены в эксплуатацию, ввод 13 объектов планируется на 2005 г.
Источники финансирования объектов федеральных целевых программ различаются в зависимости от требований программ и их государственных заказчиков.
Есть примеры объектов, построенных и введенных в эксплуатацию практически за счет средств федерального бюджета. Так, в рамках ФЦП «Жилище» построены жилые дома для ветеранов в г. Любиме (срок строительства 16 мес., доля федеральных средств — 99 %) и в г. Тутаеве (срок строительства 13 мес., доля федеральных средств — 98 %). Берегоукрепительные мероприятия на р. Волге полностью финансируются из федерального бюджета по ФЦП «Возрождение Волги».
Велика доля федерального бюджета в строительстве объектов культуры. Полностью профинансирована из федерального бюджета реконструкция музыкальной школы в г. Ростове. Из средств, направленных на строительство школы искусств в п. Борисоглебский, 93 % — федеральные.
Ряд объектов и мероприятий финансируются федеральным бюджетом на паритетной основе с привлечением значительной доли бюджетных средств других уровней и внебюджетных источников. Примером служит реализация подпрограммы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда», где федеральный бюджет выделяет 30 % финансовых ресурсов, а 70 % обеспечивает администрация субъекта за счет бюджетных и внебюджетных средств. К объектам, финансируемым по такому принципу, относятся школа-интернат для детей сирот в с. Рязанцево, входящая в ФЦП «Дети России» (доля федерального бюджета 59 %), строительство полигона твердых бытовых отходов в г. Угличе в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России» (доля федерального бюджета 68 %), училище культуры в г. Ярославле (доля федерального бюджета 49 %), жилой дом для ветеранов в с. Новый Некоуз в рамках ФЦП «Жилище» (доля федерального бюджета 59 %) и др.
В области есть ряд объектов, доля федеральных средств в строительстве которых невелика. Это школы в с. Туношна иве. Шипилово (22 и 21 % соответственно), областной детский диагностический центр (5 %). В денежном выражении это 1 — 2 млн руб. Такие незначительные объемы капитальных вложений не оказывают значительного влияния на темпы строительства объекта, не являются определяющими при проведении инвестиционной политики и могут служить примером «распыления» капитальных вложений. На наш взгляд, доля федерального бюджета должна быть не меньше 25 % финансовых ресурсов, направляемых на строительство объекта.
В ходе анализа были выявлены объекты, у которых, несмотря на ежегодное выделение средств
на их строительство, год от года увеличивался остаток сметной стоимости. Так, по Кировской поликлинике в г. Ярославле остаток сметной стоимости на 01.01.2002 возрос на 29 млн руб., при выделенных в 2001 г. 6 млн руб., на 01.01.2003 возрос еще на 24 млн руб. при выделенных в 2002 г. 7,8 млн руб. По училищу культуры в г. Ярославле остаток сметной стоимости на 01.01.2002 возрос на 1,2 млн руб., при выделенных в 2001 г. 2,2 млн руб., на 01.01.2003 возрос еще на 31,2 млн руб., при выделенных в 2002 г. 3,2 млн руб. Эти примеры говорят о недостаточности выделяемого финансирования для достройки объектов нужными темпами. Необходимо решать вопрос об увеличении финансирования либо о консервации таких объектов. Использование этих средств можно считать нерациональным и неэффективным, поскольку они не приблизили конечный результат — ввод объектов в эксплуатацию.
В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что для повышения эффективности реализации федеральных целевых программ в регионе необходимо:
— определение приоритетов в финансировании в целях сокращения количества объектов и увеличения объема финансирования в расчете на 1 объект;
— проведение четкой инвестиционной политики, базирующейся на принятых федеральных целевых программах, т. е. последовательное финансирование выбранных объектов в течение несколькихлет вплоть до ввода в эксплуатацию;
— планировать объемы финансирования исходя из нормативных сроков строительства объектов, чтобы избежать обесценения вложенных средств в результате инфляции; в настоящее время наиболее эффективно вложение средств в недорогие проекты сроком строительства до 3 лет;
— планировать объемы финансирования федерального бюджета исходя из размеров долевого участия субъектов Федерации;
— при вовлечении в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства (объектов-долгостроев) следует оценивать объект по степени готовности и объему средств, необходимых на завершение строительства; следует избегать дорогостоящих проектов с низкой степенью готовности.
Меры повышения эффективности реализации федеральных целевых программ в условиях проводимой административной реформы и реформирования системы бюджетных расходов. В настоящее время концепцией реформирования бюджетного процес-
сав РФ, одобренной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249, основным направлением реформирования провозглашен переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Суть программно-целевого бюджетного планирования состоит в необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.
В то же время метод программно-целевого бюджетного планирования может быть применен к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Предполагается формализовать текущую деятельность федеральных органов исполнительной власти в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.
Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов, единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
— четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
— наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
— обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
— определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами будут: уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством РФ, ведомственная целевая программа — соответствующим субъектом бюджетного планирования);
межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;
содержание программной деятельности и мероприятий: федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа должна объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов;
принцип планирования расходов: для федеральных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств.
Распределение средств бюджета между бюджетными целевыми программами должно осуще-
ствляться на конкурсной основе согласно следующим принципам:
распределение основной части средств бюджета между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;
учет при распределении ассигнований бюджета средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;
учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затратна реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.
При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности.
Разрабатываемые и утверждаемые в последние годы федеральные целевые программы, реализуемые в сфере создания социальной инфраструктуры, как правило, отвечают требованиям программ-но-целевого метода бюджетного планирования.
Например, подпрограмма «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)» содержит количественно определенные результаты ее реализации (протяженность дорог с различным качеством покрытия и пропускной способностью), а также показатели социальной эффективности (снижение количества ДТП, увеличение пропускной способности, снижение уровня загрузки дорог). Данные показатели поддаются количественной оценке и статистическому наблюдению. Подпрограмма содержит основные технико-экономические показатели ее реализации с разбивкой первого этапа по годам, что позволит проводить текущий мониторинг соответствия достигнутых показателей запланированным. По итогам реализации первого этапа основные показатели второго этапа подпрограммы могут быть уточнены.
Подпрограмма содержит обоснование потребности в финансовых ресурсах в разрезе мероприятий и проектов, осуществляемых в рамках подпрограммы.
Экономическая эффективность подпрограммы определена в соответствии с «Методическими
рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов», утвержденными Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России от 21.06.1999 № ВК 477. Выделены следующие индикаторы социально-экономической эффективности, по которым рассчитан ожидаемый эффект в денежном выражении: снижение себестоимости перевозок, повышение производительности транспортных средств, сокращение времени пребывания пассажиров в пути, снижение потерь от дорожно-транспортных происшествий, экологический эффект, связанный с сокращением объемов вредных выбросов в атмосферу, активизация предпринимательской деятельности, сокращение времени доставки и повышение сохранности грузов.
Кроме того, отмечается достижение общественного эффекта по следующим показателям, имеющим натуральную количественную оценку: создание дополнительных рабочих мест, снижение себестоимости товаров за счет сокращения транспортных издержек, количество населенных пунктов, к которым будет обеспечен подъезд по автодорогам с твердым покрытием, экономия горючесмазочных материалов, плотность сети автодорог общего пользования с твердым покрытием.
Бюджетная эффективность подпрограммы рассчитана по годам как разница между бюджетными средствами, выделяемыми на реализацию подпрограммы (расходы) и поступлениями в бюджеты всех уровней (доходы). Приведен показатель дисконтированной бюджетной эффективности.
В федеральных целевых программах, выполняемых в социальной сфере, довольно тяжело установить количественные индикаторы результативности, а также оценить социально-экономический эффект мероприятий. Поэтому социальные программы, такие, как «Культура России», «Старшее поколение», «Федеральная программа развития образования», разработанные в 2000-2001 гг., содержат размытые показатели общественной эффективности. Показатели результативности реализации программ, количественные индикаторы экономической и социальной эффективности в утвержденных программах отсутствуют. Министерствам, выступающим государственными заказчиками данных программ, потребуется провести большую научно-исследовательскую работу по разработке методик оценки социальной и экономической эффективности таких программ, а впоследствии организовать регулярный мониторинг разработанных показателей.
В проекте федерального бюджета на 2005 г. общий объем финансирования федеральных целевых программ предусмотрен в размере 257 млрд руб., что на 43 % превышает объем финансирования 2004 г. Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2005 г., состоит из 54 программ и 84 подпрограмм. Объемы финансирования распределены в соответствии с приоритетами, определенными в Послании Президента РФ:
— модернизация транспортной системы;
— развитие жилищного строительства;
— развитие образования и здравоохранения;
— реформа налоговой системы;
— экология и природные ресурсы, зоны затопления.
В проекте федерального бюджета на 2005 г. учтен ряд важнейших федеральных целевых программ, разрабатываемых в настоящее время по поручению Президента РФ: «Государственная граница Российской Федерации», «Антитеррор», «Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в СНГ», «Промышленная утилизация вооружения и военной техники» и др.
Следует отметить существенный рост доли государственных капитальных вложений в общем объеме финансирования — с 23 % в 2003 г. до 53 % в проекте бюджета 2005 г.
Минэкономразвития РФ проведена работа по инвентаризации и оценке объектов и мероприятий федеральных целевых программ, в результате которой ресурсы сконцентрированы на вводных объектах и на объектах, дающих максимальную эффективность вложения. Если в 2004 г. 64 млрд руб. государственных капитальных вложений распределялось почти на 3 000 объектов, из которых лишь 22 % были вводные, а более 30 % — новые,
то в 2005 г. 187,6 млрд руб. распределяются на 2 210 объектов, из которых лишь 13 % новые, и более 30 % вводных5.
Дальнейшая работа в области повышения эффективности федеральных целевых программ будет производиться в следующих направлениях. Во-первых, внесение изменений и дополнений в нормативные правовые документы, регламентирующие работу с федеральными целевыми программами, касающихся ужесточения требований к проблематике вновь предлагаемых к разработке федеральных целевых программ. Предлагается формулировать предложение о разработке федеральной целевой программы в виде концепции программы, и после согласования в установленном порядке утверждать развернутые концепции программ постановлением Правительства РФ. При этом формирование концепций программ необходимо осуществлять на вариантной основе.
Во-вторых, в целях оценки результативности и эффективности программ предполагается формировать в составе программы отдельный раздел, который должен содержать индикаторы и показатели ожидаемой эффективности и результативности, отвечающие специфике программы и позволяющие ежегодно и поэтапно оценивать ход реализации программы.
В-третьих, Минэкономразвития должно организовать государственную комплексную экспертизу проектов целевых программ и их концепций. В ходе экспертизы устанавливается соответствие указанных проектов интересам РФ, направлениям социально-экономической, научно-технической и экологической политики, достаточность системы программных мероприятий для эффективного решения поставленных задач.
В-четвертых, переработка и уточнение действующих программ в соответствии с предъявляемыми новыми требованиями к их содержанию.
Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций
Федеральные целевые программы – это инструмент бюджетного финансирования социально-экономических, научно-исследовательских, производственных, организационных, хозяйственных и других мероприятий, связанных по срокам, задачам, источникам и объемам финансирования, осуществляемых ответственными субъектами для эффективного решения системных проблем в различных сферах общественного управления.
Значение федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций
Развитие отечественной экономики, в том числе ее инновационное обновление, а также социальное развитие невозможно без привлечения инвестиций. Первоочередное значение здесь отводится инвестициям, направляемым из бюджетов бюджетной системы страны в приоритетные для социально-экономического развития государства, отдельных территорий отрасли.
Современная государственная инвестиционная политика в качестве основных целей предусматривает:
- установление направлений бюджетных ресурсов в приоритетные для социально-экономического развития государства, отдельных территорий отрасли хозяйствования;
- формирование благоприятной среды для привлечения инвестиций частного сектора и прямое инвестирование в инновационное обновление экономики, прежде всего, в науку и посреднические институты для вывода инноваций на рынок;
- установление и реализация методов, способов и инструментов стимулирования субъектов частного бизнеса к инвестированию в приоритетные для социально-экономического развития отрасли и др.
Сегодня в качестве главного инструмента финансирования бюджетных инвестиций используются федеральные целевые программы. Такие программы представляют собой систему мероприятий научно-исследовательского, производственного, социально-экономического, организационного и иного характера, которые увязаны по источникам и объемам финансирования, срокам, а также исполнителям для комплексного эффективного решения задач в различных сферах публичного управления.
Готовые работы на аналогичную тему
Такие программы предусматривают комплексное воздействие для социально-экономического развития или развития отдельных сфер. При этом такие программы позволяют четко отслеживать освоенные инвестиции и эффективность их освоения.
Достоинства федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций
Государство и муниципалитеты аккумулируют значительные финансовые ресурсы, которые для обеспечения благосостояния населения и социально-экономического развития государства и муниципальных территорий необходимо эффективно осваивать. Последние десятилетия в теории и практике публичного управления особое внимание стало уделяться таким инструментам бюджетирования и инвестирования, как стратегическое планирование, целевые программы и пр.
В качестве основных положительных аспектов федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций следует рассматривать:
- системность. Программа представляет собой систему мероприятий, которые призваны комплексно воздействовать на проблемы в приоритетных сферах публичного управления. При этом реализация мероприятий обеспечивается определенными ресурсами в конкретные сроки ответственными субъектами;
- управляемость. Программы предусматривают не только комплекс мероприятий, которые необходимо осуществить с освоением установленного объема ресурсов ответственным субъектам в определенные сроки, но и инструменты контроля над эффективностью осуществления таких мероприятий и, соответственно, эффективностью освоения бюджетных ресурсов;
- установление источников и объемов финансирования. Важным требованием к федеральным целевым программам выступает реальность, то есть про мероприятия программы разрабатываются исходя из тех ресурсов, которые наличествуют у территории или которые обоснованно могут быть привлечены. Все мероприятия программы должны быть финансово обеспечены;
- универсальность. Основное свойство целевых программ заключается в том, что этот инструмент применим для развития любой отрасли отечественного хозяйства и применим на любой территории, более того, программы могут предусматривать межотраслевое комплексное воздействие на смежные сферы общественных отношений.
Специфика использования федеральных целевых программ как инструмента финансирования бюджетных инвестиций
Для эффективного решения задач публичного управления за счет использования федеральных целевых программ как инструмента освоения бюджетных ресурсов, инвестирования в приоритетные для социально-экономического развития государства и отдельных территорий сферы, необходимо учитывать особенности применения указанного инструмента:
Источник https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2020/12/11/850573-gosudarstvo-vlozhit-v-investitsionnie-proekti
Источник https://cyberleninka.ru/article/n/federalnye-tselevye-programmy-kak-instrument-gosudarstvennoy-investitsionnoy-politiki-1
Источник https://spravochnick.ru/gosudarstvennoe_i_municipalnoe_upravlenie/federalnye_celevye_programmy_kak_instrument_finansirovaniya_byudzhetnyh_investiciy/